دکتر باقر انصاری؛ عضو هیأت علمی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی به عنوان یکی از نویسندگان پیش‌نویس لایحه شفافیت با خبرگزاری ایرنا مصاحبه کرده است و در خصوص این لایحه توضیحاتی را ارائه کرده است که در ادامه به متن خبر مذکور اشاره می‌شود:
پیش‌نویس لایحه شفافیت توسط مرکز بررسیهای استراتژیک ریاست جمهوری نوشته شد و حالا به معاونت حقوقی ریاست جمهوری تحویل داده شده است. این لایحه در پنج بخش و هشت فصل تدوین شده است. باقر انصاری، استاد حقوق دانشگاه شهید بهشتی و یکی از نویسندگان پیش‌نویس لایحه شفافیت است. در ادامه مشروح گفتوگوی خبرنگار ایرناپلاس با این استاد حقوق را درباره پیش‌نویس لایحه شفافیت میخوانید:
تهیه لایحه شفافیت به دلیل خلأ قانونی
ایرناپلاس: ضرورت تدوین لایحه و قانون شفافیت چیست؟ آیا خلأ قانونی باعث پیشنهاد این لایحه شده است؟
انصاری: پیش‌نویس لایحه شفافیت حاصل چند سال کار مطالعاتی است. ما بررسی کرده‌ایم که چه موارد قانونی و حقوقی در زمینه فساد در دیگر کشورها وجود دارد یا اجرا می‌شود. ما همچنین در این لایحه سعی کرده‌ایم از روش علمی برای قانونگذاری استفاده کنیم و همچنین تلاش کرده‌ایم نوعی شفافیت ساختاری را ایجاد کنیم. زیرا مبارزه با فساد در گرو ایجاد شفافیت ساختاری است. در کشور ما تا به امروز بیش از همه به شفافیت اقتصادی توجه شده است درحالی‌که شفافیت سیاسی نادیده گرفته می‌شود و شفافیت اقتصادی معلول شفافیت سیاسی است.
ما در برخی زمینهها کاملاً خلأ قانونی داریم. مثلاً درباره لابی‌گری هیچ متن قانونی وجود ندارد. درحالی‌که در کشور ما لابی‌گری امری شایع است. آیا در حوزه فرهنگ و رسانه، قانونی وجود دارد که رسانه‌ها را به رعایت اصول شفافیت ملزم کند؟ ما نمیدانیم تیراژ مطبوعات در کشور چقدر است و همچنان تیراژ روزنامهها محرمانه محسوب می‌شود. میزان یارانه دریافتی رسانه‌ها از دولت چقدر است؟ در حوزه حمایت از افشاگری چه متن قانونی وجود دارد؟
در قانون مبارزه با فساد آمده که اگر کسی به‌عنوان مخبر گزارش بدهد و مشخص شود که گزارش وی صحت داشته، مورد تشویق قرار میگیرد درحالی‌که واژه «مخبر» بار معنایی منفی دارد و کسی در ادارات نمیخواهد به عنوان مخبر شناخته شود.
همچنین هیچ متن قانونی در مورد افشاگری وجود ندارد تا افراد برای افشاگری مانند املاک نجومی و فیشهای حقوقی مطابق آن عمل کنند و بازداشت نشوند.
قوانین متعددی در حوزه مبارزه با فساد، تعارض منافع و شفافیت مصوب شده، اما کاملاً اجرا نشده است. هرچند در مواردی هم به‌صورت سلیقه‌ای اجرا شده‌اند.
قانون آزادی اطلاعات مبهم است
قانون آزادی اطلاعات در سال 1387 تصویب شده اما چرا اجرا نشده است؟ ما آن را آسیب‌شناسی کردیم و متوجه شدیم این قوانین بسیار کلی و مبهم نوشته شده‌اند. مثلاً در قانون آزادی اطلاعات آمده است که اطلاعات درباره حریم خصوصی اشخاص نباید ارائه شود. اما اطلاعات راجع به حریم خصوصی دقیقاً یعنی چه؟ فیش حقوقی مقامات ارشد حکومتی و حساب‌های قوه قضائیه حریم خصوصی تلقی می‌شوند؟ حساب‌های یک مؤسسه عمومی یا حساب‌هایی که به‌نوعی
درآمدهای دولتی به آن واریز می‌شود جنبه خصوصی دارند یا خیر؟
در کشور ما باید به شفافیت سازمانی توجه شود چون سازمانهایی هستند که از بیتالمال استفاده و برای مردم تصمیمگیری میکنند، اما شناخته شده نیستند. باید مشخص شود این تشکیلات چگونه ایجاد شده‌اند و چقدر بودجه می‌گیرند و آن را خرج میکنند؟
هرچند قوانینی مانند انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و تعارض منافع کاملاً اجرا نشده‌اند، اما این به معنای آن نیست که اصلاً اجرا نشده باشد.
شورای شهر نیز کمیتهای در راستای شفافیت ایجاد کرده که پیش‌نویس لایحه شفافیت را مبنا قرار داده است. همچنین این پیش‌نویس‌ها به کنشگران، رسانه‌ها و روزنامهنگاران کمک میکنند.
منافع برخی با شفافیت به خطر می‌افتد
در برابر توسعه کشور در حوزه‌های آزادی مطبوعات، آزادی بیان، رقابت و تکثر مقاومتهای جدی وجود دارد. زیرا در کشور ما اشخاصی هستند که منافع‌شان درنتیجه شفافیت به خطر می‌افتد و مقابله با این افراد و فشارها زمانبر است.
ما باید حکومت و دولت را مورد توجه قرار دهیم و از آن‌ها شفافیت را مطالبه کنیم. چرا شفاف عمل نمیکنند؟ زیرا سیستم حکومتی و دولتی این وضعیت را ایجاد کرده است. ما از کسانی که حامی عدم شفافیت هستند میخواهیم که شفافیت و تعارض منافع را جدی بگیرند.
در لایحه شفافیت سعی شده این موارد دیده و سازوکاری برای آن ایجاد شود. همچنین این موارد ضمانت اجراهایی داشته باشند. برای موارد حاد که قبح آن زیاد است سعی شده ضمانت اجراهای مدرجی معین شود، مثلاً در برخی مواقع پیش‌بینی‌شده که موضوع افشا شود و افکارعمومی فشار بیاورد، گاه ضمانت اجرایی آن را تخلف اداری محسوب کرده و همچنین گاهی ضمانت اجرایی آن را جرم محسوب کرده است.
شفافیت در کنار چند عامل دیگر می‌تواند امور عمومی ما را اصلاح کند. در کنار عدم تبعیض، پاسخگویی باید به‌صورت جداگانه به آن توجه کند.
ایرناپلاس: به نظر شما، لایحه شفافیت می‌تواند به‌تنهایی و یا در کنار دیگر قوانین به‌درستی اجرا شود؟ زیرا در کشور ما قوانین زیادی تصویب می‌شوند، اما به مرحله اجرا نمیرسند. حتی مجلس که خانه ملت است طبق مصوبه خود باید صورت مالیاش را به دیوان محاسبات ارائه کند اما دو سال است که این موضوع به تعویق افتاده است.
انصاری: سؤال اساسی این است که چرا در کشور ما در برابر شفافیت، قانون آزادی اطلاعات و لایحه تعارض منافع، مقاومت وجود دارد؟ این مقاومت آشکار نیست، زیرا هیچ‌کس آشکارا مخالفت نمی‌کند.
به نظرم مخالفت با این موارد به‌دلیل نحوه ورود ما به بحث شفافیت است. اگر به‌صورت ساختاری با فساد مقابله کنیم، میتوانیم موفق شویم. شفافیت سیستماتیک در کشورهای مختلف اجرا می‌شود، مثلاً سراچه‌هایی وجود دارد که حقوق و مزایای رئیس‌جمهوری، اساتید دانشگاه و… در آن اعلام می‌شود. باید شفافیت ساختاری وجود داشته باشد تا نماینده مجلس با صراحت درباره حقوق و مزایایش صحبت کند.
بعضی نهادها از شفافیت استثنا هستند
ایرناپلاس: آیا نباید به‌جای آنکه یک لایحه جدا برای شفافیت در نظر بگیریم، در قانونگذاری‌های مختلف مادهای هم درباره شفافیت اعمال کنیم؟
انصاری: پیش‌نویس‌ها معمولاً توسط افراد آرمان‌گرا و باسوابق دانشگاهی تهیه می‌شوند، اما افرادی که به‌صورت سیستماتیک تعارض منافع دارند، آن را بررسی و تصویب میکنند. این بخش از آن باید اصلاح شود، زیرا ما در این حوزه با تعارض منافع ساختاری مواجه هستیم. به‌طور مثال، اخیراً در مجلس متنی درباره منع به‌کارگیری بازنشستگان منتشر شد که خودشان از آن مستثنی شدند، پیش‌نویس این قانون را با مصوبه مجلس مقایسه کنید و تفاوت را ببینید. از لحاظ قانونگذاری این چرخه اشکال دارد. نماینده یا هر مسئول دیگری اجازه نمیدهد که منافعش به خطر بیفتد.
مصوبات تبعیض‌آمیز زیادی داریم
دو سال پیش، نمایندگان مجلس، موضوع تحصیلات کسانی که میخواستند برای نمایندگی کاندیدا شوند را اصلاح، اما خود را مستثنی کردند. با این‌حال، شورای نگهبان اقدام ارزنده‌ای انجام داد و آن را به‌دلیل تبعیض‌آمیز بودن رد کرد. ما مصوبات تبعیض‌آمیز زیادی داریم.
متن قانون انتشار آزاد اطلاعات 83 ماده بود که 21 ماده آن تصویب شد. اما در این فرآیند هیچ صدایی از جامعه مدنی و رسانه‌ها به گوش نرسید، زیرا در جلسات حضور نداشتند. دستگاههای متعددی خود را از قوانین مرتبط با شفافیت استثنا و برای خود قوانین دیگری تصویب کردهاند. بر چه اساسی وزارت بهداشت به اعضای هیأت علمی خود حدود دو برابر اعضای هیأت علمی دانشگاه‌های وابسته به وزارت علوم حقوق پرداخت میکند؟ بر چه اساسی کارمندان وزارت نفت احتمالاً بیشتر از کارمندان وزارت ارشاد حقوق می‌گیرند؟
شفافیت حداقل ما را با حوزههایی که در آن تبعیض وجود دارد آشنا میکند تا بدانیم چه‌کارهایی برای مقابله با آن انجام دهیم. یکی از فصول لایحه شفافیت، شفافیت تقنینی است که میگوید در حوزه قانو‌گذاری، تهیه پیش‌نویس‌ها، فرآیند تصویب و اجرای آن باید شفاف شود.
لایحه شفافیت شامل نهادهای زیر نظر رهبری نیز می‌شود
ایرناپلاس: در پیش‌نویس لایحه شفافیت آمده که نهادها و سازمانهایی که تا به امروز از اجرای قوانین مرتبط با شفافیت استثنا بودند، پس از تصویب این لایحه ملزم به اجرای آن هستند. این مورد شامل نهادهایی که تنها به رهبری پاسخگو هستند، نیز می‌شود؟ چه ضمانت اجرایی برای آن وجود دارد؟
انصاری: ما صحبت‌های رهبری را درباره مسأله شفافیت بررسی کردیم و ایشان از جمله کسانی بودند که بیشتر از همه درباره شفافیت صحبت کردند و بر آن تأکید داشتند. در حال حاضر قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و ارتقای سلامت نظام اداری شامل نهادهای زیر نظر رهبری نیز می‌شود و این نهادها مستثنی نیستند. تنها در ماده 10 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، تبصرهای وجود دارد که طبق آن نهادهایی که مستقیماً زیر نظر رهبری اداره می‌شوند، مستثنی هستند؛ مگر آنکه رهبری مخالفت کند که تا به امروز مخالفتی نداشتهاند. اما در حال حاضر، این نهادها شفافیت ندارند و یا شفافیت کمی دارند.
رهبری در نظرات صریح خود اعلام کردهاند که نهادهای زیر نظر ایشان نباید از شفافیت مستثنی باشند. بنابراین در لایحه شفافیت و تعارض منافع این موضوع اعمال شده است.
به همین دلیل در لایحه شفافیت پیش‌بینی‌شده که هویت نهادهای زیر نظر رهبری مشخص شوند. به‌طور مثال، بنیاد مستضعفان برای حمایت مستضعفان و با استفاده از اموال سلطنتطلبان ایجاد شده بود، اما آیا همچنان اموال سلطنتطلبان تمام نشده است؟ الآن بیشترین مطالبه شفافیت، در حوزه‌های امور خیریه، بنیاد مستضعفان و کمیته امداد است که تلاش زیادی شده، اما قواعد خاصی درباره شفافیت صندوقهای خیریه وجود ندارد. در این لایحه، در حوزه نظامی شفافیت درون‌سازمانی پیش‌بینی شده است و شفافیت رسانهای برای آن لازم نیست.
عدم شفافیت در حوزه شرکتهای خصوصی
ایرناپلاس: در لایحه شفافیت آمده که اطلاعات بنگاه‌های اقتصادی باید روی سایت قرار گیرد، اما چه ضمانت اجرایی برای آن پیش‌بینی‌شده و همچنین چه چیزی صحت گردشهای مالی آن‌ها را تأیید میکند؟
انصاری: این پیش‌نویس، در مرحله اول شفافیت را درباره بازیگران اصلی و مؤسسههای عمومی لحاظ کرده است. متأسفانه قانون تجارت ما مصوب سال 47 است و زمان زیادی از آن گذشته است. در نتیجه، قوانین شرکتهای ما شفاف نیستند. اگر از آن‌ها بخواهی پاسخگو باشند میگویند این اطلاعات، اسرار محرمانه شرکت‌شان است.
ما در حوزه شرکتهای خصوصی، شفافیت نداریم. در این لایحه تلاش شده بخش خصوصی به‌واسطه بخش عمومی شفاف شود. به‌طور مثال، دولت بودجهای را در اختیار بخش خصوصی قرار میدهد و یا به رسانه‌ها یارانه میدهد. دریافت‌کننده این بودجه بخش خصوصی است اما دولت از وزارت ارشاد یا نهاد دولتی میخواهد در مورد این هزینه توضیح دهند. بنابراین بخش خصوصی غیرمستقیم شفاف می‌شود.
ضمانت اجرای تدریجی در لایحه شفافیت
ایرناپلاس: آیا اصلاح قانون «شفافیت مالی نهادهای عمومی غیردولتی» که توسط مجلس در حال پیگیری است؛ با ماده 64 پیش‌نویس لایحه شفافیت هم‌پوشانی ندارد؟
انصاری: در پیش‌نویس این لایحه، شفافیت در چند سطح اجرا می‌شود؛ سطح اول شفافیت درون‌سازمانی است؛ یعنی نهادهای ناظر مانند دیوان محاسبات کشور، باید بدانند در زیرمجموعههای خود چه رخ میدهد. سطح دوم شفافیت، مربوط به انتشار عمومی است که اطلاعات در سایت و پایگاههای رسمی قرار میگیرد.
در لایحه شفافیت، ضمانت اجرایی به‌صورت تدریجی پیش‌بینی شده است. ما سعی کرده‌ایم از شفافیت درون‌سازمانی به شفافیت عمومی برویم.
نظارت مردم و نهادهای عمومی بر دولت
ایرناپلاس: در مورد سازوکار ضمانتهای اجرایی در لایحه شفافیت توضیح دهید.
انصاری: ما برای آنکه دولت نتواند از اجرای این قوانین تخطی کند، نهاد ناظری را به نام شورای عالی نظارت به‌وجود آوردیم که دولتی و حکومتی نباشد و صدای مردم و جامعه مدنی در آن شنیده شود.
عدم حضور مردم و نهادهای مدنی یکی از دلایل عدم اجرای قوانین در کشور ماست. مثلاً اعضای کمیته برخورد با فساد و گروه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات دولتی هستند. چطور ما از دولت میخواهیم خودش را کنترل کند؟ دولت به سازمانهای غیردولتی مجوز داده اما این سازمانها در هیچ جلسهای حتی یک رأی ندارند.
همچنین بعضی از افراد پس از آنکه بر مناصب حکومتی تکیه میزنند دیگران را از دسترسی اطلاعات آن نهاد محروم میکنند و به آن‌ها اجازه حضور در جلسات را نمیدهند. این مسأله باعث ایجاد فاصله فکری بین مسئولان و نخبگان کشور می‌شود. در نتیجه مشارکتها برای تصمیمگیری به حداقل میرسد.
نظارت حداقلی بر لابی‌گری
ایرناپلاس: در پیش‌نویس لایحه شفافیت آمده لیست تماسها باید در اختیار نهادهای نظارتی قرار بگیرد، اما این موضوع مطرح نشده که این نهادهای نظارتی چه کسانی هستند.
انصاری: در سایر کشورها این‌طور بوده که لابی‌گری قانونی شده است و گزارش کار آن مشخص است. اما در فرهنگ ما لابی‌گری امر منفی است و ما نمیتوانیم به آن مشروعیت قانونی بدهیم. ما اسم آن را در این لایحه، تماسهای خارج از ساعات اداری گذاشتیم. چراکه ما به دلیل شیوع لابی‌گری در کشور، نمیتوانیم برای آن ضمانت اجرا داشته باشیم و امورات کشور عموماً با لابی‌گری پیش میرود. اگر ما بخواهیم با آن مقابله کنیم با موانع جدی روبه‌رو میشویم. ما برای نظارت بر این موضوع سعی کرده‌ایم شفافیت حداقلی را از طریق نظارت نهادهای ناظر اعمال کنیم.
حمایت از افشاگران اقتصادی در لایحه شفافیت
ایرناپلاس: در این لایحه به حمایت از افشاگر اقتصادی تأکید فراوان شده است. آیا رسانه‌ها هم شامل آن می‌شوند و حمایت قضایی برای آن‌ها صورت میگیرد؟
انصاری: در این لایحه به دو صورت از مطبوعات و رسانه‌ها حمایت می‌شود؛ نخست حمایت از منابع خبری است که در قانون دسترسی و انتشار آزاد به اطلاعات نیز به‌صورت محدود به آن اشاره شده است. لایحه مطبوعات و خبرگزاریها نیز توسط دولت تصویب شده و بهزودی به مجلس ارسال می‌شود. در این لایحه، منابع خبری روزنامهها، حقوق و آزادیهای خاص رسانه‌ها مورد توجه قرار گرفته است که دستاورد خوبی است.
افشاگری درون‌سازمانی
در این لایحه، افشاگران، کارکنان دستگاههای اجرایی هستند و افشاگری که در این لایحه پیش‌بینی شده، افشاگری مرحله‌ای است.
به این شکل که ابتدا افشاگری درون‌سازمانی انجام می‌شود. مثلاً فرارهای مالیاتی در ابتدا باید نزد نهادهای درون‌سازمانی افشا شوند ولی اگر در زمان مشخصی ترتیب اثر داده نشود، میتوانند آن را به‌صورت عمومی منتشر کنند.
اگر کسی به‌صورت مستقیم به روزنامهها اطلاع دهد، روزنامه‌نگار در قبال کتمان منبع خبری، مسئول است و اگر خبر اشکال داشته باشد، خود روزنامه‌نگار تعقیب می‌شود. اگر منابع خبری افشا نشوند، روزنامه‌نگار تعقیب می‌شود، اما افشاگر حمایت می‌شود. روزنامه‌نگار حرفه‌ای هیچ‌وقت نباید منبع خود را منتشر کند، زیرا اعتماد منبع را از خود کم میکند. اما این لایحه بیشتر افشای فساد را مد نظر داشته است و پیش‌بینی کرده که افشای فساد ابتدا در رسانه‌ها نباشد.
اختیار عدم پیگیری فساد در لایحه شفافیت برای مسئولان
ایرناپلاس: در ماده 44 لایحه شفافیت درباره گزارشگری فساد آمده که اگر مسئولی متوجه شود فساد کم‌اهمیت است می‌تواند دست نگه دارد. آیا این ماده نمیتواند راهی برای برخورد سلیقه‌ای با فساد را باز کند؟
انصاری: ما به نهادهای ناظر و برخی مقامات اختیار دادیم که بتوانند امری را تعقیب کنند یا تعقیب نکنند. البته در تمام قوانین ما این موضوع وجود دارد چراکه ما نمیتوانیم به دولت و مقامات بازرس بی‌اعتماد باشیم.
ایرناپلاس: فکر می‌کنید کدام‌یک از بخش‌های این پیش‌نویس در دولت و مجلس حذف می‌شوند؟
انصاری: در مورد لوایح این‌چنینی اگر حتی 50 درصد آن به سرانجام برسد، اتفاق بزرگی رخ داده است. همچنین تنها 20 درصد از قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات اجرا شد.
ایرناپلاس: آیا شما می‌خواهید بخش‌هایی از لایحه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات که اجرا نشده را به قانون شفافیت وارد کنید؟
انصاری: کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات تلاش کرده تا نواقص را اصلاح کند، یعنی با تهیه شیوه‌نامه‌هایی، نقاط مبهم قانون را شفاف میکند. مثلاً در این قانون آمده که اگر ارائه اطلاعات متضمن خسارت مالی شود نباید اجرا شوند. همه بانک‌ها میگویند در صورت ارائه اطلاعات، خسارت مالی به آن‌ها وارد می‌شود. همچنین شیوه‌نامه مفصلی ایجاد شده که معین کند چه اطلاعاتی شخصی نیست و میتوان آن‌ها را ارائه و انتشار داد.
ایرناپلاس: چه افراد و چه بخش‌هایی برای لایحه شفافیت همکاری کردهاند؟
انصاری: افرادی در حوزه مطالعات تطبیقی و داخلی کمک داشتهاند ولی دوست ندارم از کسی نام ببرم. من نویسنده لایحه نیستم. متن لایحه، نظرات اندیشمندان بزرگی از داخل و خارج از کشور را شامل می‌شود و در واقع یک‌جور جمع‌بندی در مورد نظرات در این حوزه است.
ایرناپلاس: نگاه مجلس به این لایحه چیست؟
انصاری: دکتر صادقی، خودشان در کمیته شفافیت مجلس حضور دارند. همچنین ایشان از لایحه تعارض منافع نیز که از طرف بنده انجام شده بود حمایت کردند.
گفت‌وگو از شیما شعاعی و فرحناز غالبی